Utlåtande över 1. Informationshanteringslag för Åland, 2. landskapslag om ändring av offentlighetslagen för Åland, 3. landskapslag om ändring av förvaltningslagen för landskapet Åland och 4. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillgängliga digitala tjänster, antagna av lagtinget 11.12.2024.

Landskapslagarnas huvudsakliga innehåll

Genom informationshanteringslagen för Åland sammanställs allmänna bestämmelser om myndigheternas informationshantering. Lagen syftar bl.a. till att säkerställa en enhetlig och kvalitativ hantering samt informationssäker behandling av myndigheternas informationsmaterial så att offentlighetsprincipen förverkligas. I informationshanteringslagen föreskrivs om den allmänna styrningen och ordnandet av myndigheternas informationshantering, informationssäkerhet, skapande och elektronisk överföring av informationsmaterial, ärendehantering, införande och användning av automatiserade beslutsförfaranden, användningen av kakor på myndigheternas webbplatser samt vidareutnyttjande av information från offentlig förvaltning. 

Genom landskapslagen om ändring av offentlighetslagen för Åland överförs gällande bestämmelser om registrering av ärenden och myndighetshandlingar till informationshanteringslagen samtidigt som det förs in tydligare bestämmelser gällande anteckning om sekretessbeläggning. Genom landskapslagen om ändring av förvaltningslagen för landskapet Åland fogas ett särskilt kapitel 8a om automatiserat avgörande av ärenden till förvaltningslagen samtidigt som det görs ändringar i kapitel 10 om förfarandet vid delgivning. Genom landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillgängliga digitala tjänster anpassas lagen till informationshanteringslagen och det fogas ett särskilt kapitel till lagen om allmänna digitala tjänster. 

Lagstiftningsbehörigheten

Landskapslagstiftningen berör huvudsakligen förvaltningsförfarandet inom landskaps- och kommunalförvaltningen, närmare bestämt hur information ska hanteras inom och mellan myndigheter. Landskapslagstiftningen berör lagtingets organisation och uppgifter, landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar, landskapets tjänstemän samt kommunernas förvaltning och kommunernas tjänsteinnehavare, på vilka områden lagstiftningsbehörigheten tillkommer landskapet enligt 18 § 1, 2 och 4 punkterna i självstyrelselagen för Åland. 

Landskapslagstiftningen syftar till att reglera myndigheternas hantering av sådan information som kan ingå i myndighetshandlingar eller utgöra personuppgifter. I lagstiftningskontrollen har i tidigare utlåtanden behandlats hur landskapslagstiftningen om offentlighet och dataskydd förhåller sig till fördelningen av lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagen (se t.ex. ÅD-utlåtandena 31/18 och 26/21 samt Högsta domstolens utlåtanden 5.3.2019, OH2019/11 och 1.6.2021, KKO-HD/98/2021). Ålandsdelegationen har i tidigare utlåtanden tagit ställning till hur landskapslagstiftning om elektronisk förvaltning och digitala tjänster inom förvaltningen förhåller sig till fördelningen av lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagen (se ÅD-utlåtandena 37/17 och 4/19). Utgångspunkten är att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Enligt självstyrelselagens 27 § 1 punkt hör stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag till rikets lagstiftningsbehörighet. Landskapslagstiftningen berör ett antal bestämmelser i grundlagen. Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska garantier för en god förvaltning tryggas genom lag. Lagstiftningen berör också bl.a. offentlighetsprincipen i grundlagens 12 § 2 mom. och skyddet för personuppgifter enligt 10 §. Till innehåll och struktur liknar informationshanteringslagen i många avseenden lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (FFS 906/2019), men det finns också märkbara skillnader. Riksdagens grundlagsutskott har gett ett utlåtande om grundlagsenligheten i fråga om den proposition som ligger till grund för rikslagen (se GrUU 73/2018 rd och RP 284/2018 rd).

Enligt informationshanteringslagens för Åland 3 § tillämpas lagen på informationshantering och på användning av informationssystem samt på införande och användning av automatiserade beslutsförfaranden, då myndigheter behandlar informationsmaterial, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lag. Enligt lagens 2 § 1 punkt följer definitionen av myndighet av 4 § i offentlighetslagen för Åland (ÅFS 79/2021), med undantag för myndigheter som inte är administrativt självständiga i förhållande till andra myndigheter. Enligt nämnda paragraf i offentlighetslagen avses med myndigheter landskapets myndigheter förutom Ålands polismyndighet, kommunala myndigheter, till Ålands lagting ansluten förvaltning, landskapets affärsverk, samt övriga juridiska och fysiska personer då de genom landskapslag eller med stöd av landskapslag sköter offentliga förvaltningsuppgifter.

Ålands polismyndighet är utesluten från informationshanteringslagens tillämpningsområde, med undantag för vissa i informationshanteringslagens 3 § 4 mom. specifikt angivna bestämmelser om vidareutnyttjande av information. Med anledning härav konstateras att lagstiftningsbehörigheten gällande allmän ordning och säkerhet utgör landskapsbehörighet enligt självstyrelselagens 18 § 6 punkt med de undantag som nämns i 27 § 27, 34 och 35 punkterna. Genom informationshanteringslagen upphävs landskapslagen om vidareutnyttjande av information från landskaps- och kommunalförvaltningen (ÅFS 165/2021). Bestämmelserna i den landskapslagen överflyttas i huvudsak till 8 kap. i informationshanteringslagen. Det sker inte förändringar i tillämpningsområdet för dessa bestämmelser. Ålandsdelegationen har tidigare tagit ställning till hur landskapslagstiftningen om vidareutnyttjande av information från landskaps- och kommunalförvaltningen förhåller sig till fördelningen av lagstiftningsbehörighet (se ÅD-utlåtande 49/21).

I 2 kap. i informationshanteringslagen finns bestämmelser om den allmänna styrningen och ordnandet av myndigheternas informationshantering. Enligt 4 § 1 mom. svarar landskapsregeringen för den allmänna styrningen av interoperabiliteten mellan myndigheternas gemensamma informationslager och informationssystem. Enligt 2 mom. svarar landskapsregeringen också för styrningen av anordnandet och produktionen av myndigheternas gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster. Enligt 3 mom. kan landskapsregeringen genom förordning utfärda närmare bestämmelser om myndigheternas informations- och kommunikationstekniska tjänsters kvalitet, säkerhet, interoperabilitet och deras förenlighet med den övergripande arkitekturen.

Enligt 5 § 1 mom. ska myndigheterna som utgångspunkt använda av landskapsregeringen fastställda gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster, om det inte nödvändigtvis finns ett behov av att använda andra tjänster i verksamheten. Om en myndighet anser att det finns ett behov av att använda andra tjänster ska den anmäla detta till landskapsregeringen. Landskapsregeringen fattar beslut om myndighetens rätt att använda andra tjänster. Enligt 2 mom. kan landskapsregeringen genom förordning utfärda närmare bestämmelser om utpekandet av och myndigheters minimianvändning av gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster.

Informationshanteringslagens bestämmelser och särskilt dess 5 § ger således landskapsregeringen rätt att utöva styrning, närmast genom förordning. Eftersom lagens tillämpning i förhållande till myndigheter enligt 2 § 1 punkten följer av 4 § i offentlighetslagen är tillämpningsområdet för denna styrning, såsom ovan framkommit, vidsträckt. Det utesluts inte att styrningen utsträcks till Ålands lagting ansluten förvaltning eller till enskilda personer som genom en landskapslag eller med stöd av en landskapslag sköter offentliga förvaltningsuppgifter. 

I riket har förslag till liknande lagstiftningslösningar granskats kritiskt av grundlagsutskottet. Bland annat ansågs det klart strida mot den maktfördelning mellan riksdagen och statsrådet, som går tillbaka till grundlagens 2 §, om informationsförvaltningen vid riksdagens ämbetsverk styrdes av finansministeriet. Vidare ansågs det vara problematiskt enligt grundlagens 80 § 1 mom. att enskilda personer som utövar offentlig makt skulle vara föremål för styrning genom förordning. Till sistnämnda del ansågs det vara osannolikt att lagens ordalydelse skulle möjliggöra ett avhjälpande av konflikten genom enbart grundlagsenlig tolkning (GrUU  46/2010 rd, s. 2-3 och 5). I dagsläget är tillämpningsområdet enligt 2 § 1 punkten och 3 § i lag om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (FFS 906/2019) mera begränsat än i den föreliggande informationshanteringslagen för Åland.

Mot denna bakgrund anser Ålandsdelegationen att utsträckandet av informationshanteringslagens tillämpningsområde i 2 § 1 punkten till Ålands lagting – i kombination med bestämmelserna om landskapsregeringens rätt till styrning – utgör en behörighetsöverskridning. Även i självstyrelselagen görs åtskillnad mellan det högsta landskapsorganet lagtinget, som utövar den lagstiftande makten, och landskapsregeringen som utövar den verkställande makten.

Till den del informationshanteringslagens bestämmelser möjliggör styrning genom förordning anser Ålandsdelegationen, med hänvisning till 21 § 1 mom. självstyrelselagen som motsvarar 80 § 1 mom. grundlagen, att lagen är problematisk även i fråga om utsträckandet av lagens tillämpningsområde i 2 § 1 punkten till enskilda personer när de utövar offentlig makt.

Med hänvisning till det ovan sagda anser Ålandsdelegationen att bestämmelserna i informationshanteringslagen om landskapsregeringens styrning och styrning genom förordning i 4 § 1–3 mom., 5 § 1–2 mom., 7 § 5 mom. och 30 § 2 mom. bör förordnas att förfalla.

Av 4 § 4 mom. och 5 § 3 mom. informationshanteringslagen följer att de kommunala myndigheterna inte kan åläggas skyldigheter genom bestämmelser i landskapsförordning. Närmare bestämmelser om de kommunala myndigheterna ska föreskrivas genom lag. Delegationen konstaterar att en styrning av de kommunala myndigheterna inte är utesluten, men av orsaker som hänger samman med grundlagens 121 § 1 mom. behöver det styrande inflytandet över kommunerna avgränsas i lag till att gälla bara kommunernas lagfästa uppgifter (jfr GrUU 46/2010 rd, s. 3-4). Trots att informationshanteringslagens bestämmelser om landskapsregeringens styrning och styrning genom förordning har föreslagits att förfalla anser delegationen att konstaterandena i 4 § 4 mom. och 5 § 3 mom. inte utgör behörighetsöverskridningar.

Bestämmelserna i informationshanteringslagens 3-7 kap. motsvarar huvudsakligen bestämmelser i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen och annan rikslagstiftning, med undantag för bestämmelserna i 5 kap. om ärendehantering som huvudsakligen motsvarar gällande bestämmelser i 8 § i offentlighetslagen för Åland. Bestämmelserna i 8 kap. motsvarar huvudsakligen gällande bestämmelser i landskapslagen om vidareutnyttjande av information från landskaps- och kommunalförvaltningen som upphävs genom informationshanteringslagen. I 9 kap. ingår särskilda bestämmelser om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Vad gäller dessa kapitel och bestämmelser finner delegationen inget särskilt att anmärka med tanke på fördelningen av lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagen.

Genom landskapslag om ändring av offentlighetslagen för Åland införs mera detaljerade bestämmelser gällande anteckning om sekretessbeläggning. Genom landskapslagen om ändring av förvaltningslagen för landskapet Åland fogas ett särskilt kapitel 8a om automatiserat avgörande av ärenden till förvaltningslagen. Med vissa anpassningar motsvarar bestämmelserna i kap. 8a i förvaltningslagen bestämmelserna i kap. 8b § i förvaltningslagen (FFS 434/2003). Kapitel 6 om införande och användning av automatiserade beslutsförfaranden i informationshanteringslagen hör samman med detta nya kapitel i förvaltningslagen. Kapitel 6 har sin motsvarighet i 6a kap. i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (FFS 906/2019). Såväl kap. 8b i förvaltningslag (FFS 434/2003) som kap. 6a kap. i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (FFS 906/2019) har varit föremål för grundlagsutskottets utlåtande om förhållandet till grundlagen (GrUU 81/2022 rd). Delegationen har inget anmärka till dessa delar.

Genom landskapslagen om ändring av förvaltningslagen för landskapet Åland görs också ändringar i 10 kap. om förfarandet vid delgivning. De gällande bestämmelserna om bevislig elektronisk delgivning och vanlig elektronisk delgivning i förvaltningslagens 58 § och 58a § ersätts med nya bestämmelser om elektronisk delgivning och elektronisk delgivning till myndigheter. Genom ändringen fogas dessa tidigare bestämmelser om bevislig och vanlig elektronisk delgivning till förvaltningslagens 58b § och 58c §. I dessa paragrafer saknas centrala bestämmelser som ingår i gällande 58 § och 58a §. Bland annat saknas bestämmelser om när en handling anses ha delgivits vid tillämpning av förfarandet för delgivning. Inte heller någon av de nya bestämmelserna innehåller reglering om delgivningstidpunkten i olika delgivningsförfaranden. Ålandsdelegationen anser att delgivningsförfarandena inte kan tillämpas i praktiken utan sådan reglering och att denna reglering med hänvisning till 21 § 2 mom. i grundlagen inte kan göras annat än i lag. Således utgör ändringarna av 58 och 58a § samt de nya 58b och 58c § behörighetsöverskridningar.

Genom landskapslag om ändring av landskapslagen om tillgängliga digitala tjänster fogas till landskapslagen ett nytt kapitel om allmänna digitala tjänster. I landskapslagen görs också andra ändringar. Delegationen har inget att anmärka till denna del.

Ålandsdelegationens utlåtande      

Ålandsdelegationen har med beaktande av självstyrelselagens för Åland stadganden funnit att hinder för ikraftträdande av landskapslagarna inte föreligger, förutom beträffande 4 § 1–3 mom., 5 § 1–2 mom., 7 § 5 mom. och 30 § 2 mom. informationshanteringslagen för Åland samt 58, 58a, 58b och 58c § landskapslagen om ändring av förvaltningslagen för landskapet Åland. De felaktiga bestämmelserna inverkar inte på tillämpningen av landskapslagarna i övrigt, varför landskapslagarna till övriga delar kan träda i kraft.

Närvarande     

Ordföranden Holm-Johansson, ledamöterna Dahlén, Leino-Sandberg, Siitari och Åkerblom.

På Ålandsdelegationens vägnar:

Marine Holm-Johansson, ordförande
Birger Klemt, sekreterare